30/10/2025
ประวัติศาสตร์ที่ดินสมัยรัชกาลที่ ๕
ในวาระวันปิยะมหาราช หรือ ผ่านมาเป็นเวลา ๑๑๕ ปี นับจากทรงเสด็จสวรรคตในปี พ.ศ. ๒๔๕๓ ในช่วงการปกครองของพระองค์ ได้เกิดการเปลี่ยนแปลงระบอบกรรมสิทธิ์ที่ดินอย่างมีนัยสำคัญจากรูปแบบการถือครองที่ขึ้นอยู่กับการครอบครองทำประโยชน์ในที่ดิน มาเป็นรูปแบบการถือครองที่ดินแบบใหม่ที่ไม่ขึ้นกับการครองครองประโยชน์ที่ดินอีกต่อไป
พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว (รัชกาลที่ ๕) ทรงครองราชย์ระหว่างวันที่ ๑ ตุลาคม พ.ศ. ๒๔๑๑ ถึงวันที่ ๒๓ ตุลาคม พ.ศ. ๒๔๕๓ หรือ เป็นระยะเวลา ๔๒ ปี โครงการสำคัญที่มีผลต่อการเข้าถึงครองที่ดินขนาดใหญ่ของบรรดา “ชนชั้นสูง” ได้แก่ โครงการขุดคลองรังสิต โดยการให้สัมปทานขุดคลองแก่บริษัทขุดคลองแลคูนาสยาม เป็นระยะเวลา ๒๕ ปี (ปี พ.ศ. ๒๔๓๑ – ๒๔๕๗) รวมเนื้อที่ดินที่บริษัทได้สิทธิที่ดินสองฝั่งคลอง ประมาณ ๑,๓๓๗,๒๒๕ ไร่
จนถึงปี พ.ศ. ๒๔๔๖ บริษัทขุดคลองแลคูนาสยาม ได้ขุดคลองขนาดต่างๆ รวมกัน มีความยาวทั้งสิ้น ๖๖๘ กิโลเมตร ทำให้สามารถจับจองที่ดินได้ตามสัมปทานเป็นจำนวนถึง ๘๔๐,๐๐๐ ไร่ โดยมีเจ้าที่ดิน ๕ ราย ถือครองที่ดินเขตขุดคลองถึงร้อยละ ๔๘ ของที่ดินสัมปทานขุดคลองทั้งหมด ในช่วงเวลานั้น ชาวนาทุ่งรังสิต ประสบปัญหาทำนาไม่ได้ผลจากน้ำท่วม น้ำแล้ง ผลผลิตข้าวตกต่ำ ไม่ได้เงินพอใช้จ่ายและทำพันธุ์ ถึงกับมีชาวนาอดข้าวตาย
ในปี พ.ศ. ๒๔๔๔ มีการออกกฎหมายโฉนดที่ดิน พ.ศ. ๒๔๔๔ ส่งผลให้ที่ดินมีราคาสูงขึ้น เนื่องจากเป็นระบบกรรมสิทธิ์ที่เป็นเจ้าของแบบเด็ดขาด แม้ไม่ทำประโยชน์ในที่ดิน ที่ดินจึงกลายเป็นทรัพย์สมบัติที่มั่นคง ทำให้มีการจับจองที่ดินเพื่อเก็งกำไร แม้จะมีการแก้ไขกฎหมายในปี พ.ศ. ๒๔๕๙ ไม่ให้ทิ้งร้างที่ดินเกินกว่า ๙ ปี แต่ก็ไม่ได้มีผลบังคับใช้ อย่างไรก็ดี การบังคับใช้กฎหมายที่ดินระบบใหม่ครอบคลุมเฉพาะในเขตกรุงเทพเท่านั้น ส่วนในพื้นที่ห่างไกลยังคงใช้ระบบที่ดินแบบเก่า คือ การถือครองที่ดินมือเปล่า ซึ่งได้มาจากการหักร้างถางพงโฉนดที่ดินฉบับแรก ออกให้แก่พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ปี พ.ศ. ๒๔๔๔
นอกจากนั้น ยังมีการออกกฎหมายลักษณะเก็บเงินค่าเช่านา พ.ศ. ๒๔๔๔ โดยมีการปรับเพิ่มภาษีค่าที่นาและค่าเช่านา ผลจากกฎหมาย ชาวนาบางรายต้องทำหนังสือสัญญาขายตัว (แม้จะเลิกทาสไปแล้ว) เป็นลูกจ้างเจ้าของนา และส่งบุตร ภรรยาไปรับใช้งานเป็นประกัน ก่อให้เกิดปัญหาหนี้สินของชาวนา และนี่เป็นปัญหาสำคัญทางเศรษฐกิจที่เกิดขึ้นต่อเนื่องมาจนถึงช่วงการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. ๒๔๗๕
ตั้งแต่ช่วงทศวรรษ ๒๔๕๐ เป็นต้นมา ชาวนาจากทุ่งรังสิตเป็นกลุ่มที่ถวายฎีกาเพื่อขอลดหย่อนอากรค่าที่นาจำนวนมากที่สุด ในหนังสือฎีกาได้เรียกพวกเจ้าที่ดินว่าเป็นผู้ที่ “ทำนาบนหลังคน” และยังมีฎีกาจากชาวนาในท้องที่ที่มีการเร่งรัดจัดเก็บอากรค่านาจากท้องที่อื่นๆ เพิ่มขึ้น ผู้ที่ค้างอากรค่านาจะถูกห้ามไม่ให้ทำนา และถูกยึดทรัพย์นำไปขายทอดตลาดได้ ทั้งนี้ อภิชาต สถิตนิรามัย และ อิสร์กุล อุณหเกตุ (อ้างใน “ทุน วัง คลัง (ศักดิ) นา : สมรภูมิเศรษฐกิจการเมืองไทยกับประชาธิปไตยที่ยังไม่ลงหลักปักฐาน”, ๒๕๖๔)
พบว่า สังคมไทยได้เกิดรูปแบบการถือครองที่ดินแปลงใหญ่ในลักษณะใหม่ โดยผู้ครอบครอง เป็นเจ้าที่ดินชนชั้นสูงซึ่งอยู่อาศัยนอกพื้นที่ (absentee landlord) และในที่สุด กลายเป็นรูปแบบหลักของการถือครองที่ดินในภาคกลางตอนล่าง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเขตจังหวัดรอบๆ กรุงเทพฯ
จากการสำรวจของ ผาสุก พงษ์ไพจิตร และ คริส เบเกอร์ พบว่า มีตระกูลใหญ่เพียง ๓ ตระกูลเป็นเจ้าของที่ดินถึงประมาณ ๑ ใน ๓ ของที่นาเช่าในเขต ๔ จังหวัดรอบกรุงเทพฯ และแต่ละตระกูลยังถือครองที่ดินเฉลี่ย ๔๑,๐๐๐ ไร่ โดยมีครอบครัวอื่นๆ อีกประมาณ ๑๒๐ ครัวเรือนถือครองโดยเฉลี่ย ประมาณ ๑,๐๐๐ ไร่ รูปแบบการถือครองที่ดินแบบเจ้าที่ดินโดยชนชั้นสูงผู้มีบรรดาศักดิ์ในเขตจังหวัดรอบกรุงเทพฯ นี้ครอบคลุมตั้งแต่ นนทบุรี ปทุมธานี นครนายก ไปจนถึงสมุทรปราการ โดยไม่มีการเปลี่ยนแปลงจนกระทั่งถึง พ.ศ. ๒๔๗๓
จึงกล่าวได้ว่า ความเหลื่อมล้ำในการถือครองที่ดิน มีประวัติศาสตร์และพัฒนาการมาเป็นเวลากว่า ๑๐๐ ปี และแม้ว่าในช่วงหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองจะมีความพยายามในการออกกฎหมายเพื่อแก้ไขปัญหาให้เกิดความเป็นธรรมในการถือครองที่ดินให้กับชาวไร่ชาวนา เช่น ในสมัยจอมพล ป. พิบูลย์สงคราม มีนโยบายให้ราษฎรมีกรรมสิทธิในที่ดิน โดยการออกกฎหมายการออกโฉนดที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๖ และการออกฎหมายจัดที่ดินเพื่อความเป็นธรรมแก่สังคม พ.ศ. ๒๔๙๗ เพื่อจัดที่ดินให้กับราษฎร แต่ก็ถูกยกเลิกกฎหมายเหล่านี้ไป และมีการประกาศใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๕๙๗ แทน ซึ่งมีบทบัญญัติว่าด้วยการจำกัดขนาดการถือครองที่ดิน ไม่เกิน ๕๐ ไร่ แต่ก็ถูกยกเลิกไปในสมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ปี ๒๕๐๒ ส่งผลให้ปัจเจกบุคคลหรือนิติบุคคลถือครองที่ดินได้ไม่จำกัดในปัจจุบัน
อ้างอิง
นครินทร์ เมฆไตรรัตน์, การปฏิวัติสยาม พ.ศ. 2475, 2553: น.172-173
ศรัญญู เทพสงเคราะห์, “กระบวนการกำหนดนโยบายที่ดินในประเทศไทย ระหว่าง พ.ศ. 2475-2500” วิทยานิพนธ์ศิลปศาสตร์มหาบัณฑิต ภาควิชาประวัติศาสตร์ คณะศิลปศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2533: น.20-23
ศิลปวัฒนธรรม ฉบับมกราคม ๒๕๔๖, “เจ้าของ “โฉนดที่ดิน” ฉบับแรกของไทย กับจุดเริ่มต้นการทำแผนที่และโฉนดแบบใหม่” อ้างใน https://www.silpa-mag.com/history/article_6630
สุนทรีย์ อาสะไวย์, ประวัติคลองรังสิต การพัฒนาที่ดินและผลกระทบต่อสังคม พ.ศ.2431-2457, 2530: น.36, 131-133
อภิชาต สถิตนิรามัย และ อิสร์กุล อุณหเกตุ, “ทุน วัง คลัง (ศักดิ) นา : สมรภูมิเศรษฐกิจการเมืองไทยกับประชาธิปไตยที่ยังไม่ลงหลักปักฐาน”, กรุงเทพฯ : มติชน, 2564 อ้างใน “การแย่งยึดที่ดินระลอกแรก ระหว่าง “ราษฎร” และ “ทุนศักดินา” โดย ภีรดา, อ้างอิงจาก สถาบันปรีดี พนมยงค์ https://pridi.or.th/th/content/2022/06/1135
