28/05/2025
Na stronie Rządowego Centrum Legislacji pojawił się – przygotowany w ramach „deregulacji” - projekt zmiany ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (link w komentarzu).
Obok zmian potrzebnych i oczekiwanych (wreszcie sąd administracyjny będzie mógł samodzielnie sprawdzić w KRS kto może reprezentować daną osobę prawną; dotychczas niedołączenie odpisu z KRS skutkowało odrzuceniem skargi bez jej merytorycznego rozpatrzenia), w projekcie tym przewidziano zmianę niekorzystną dla organizacji społecznych występujących przed sądem administracyjnym w interesie publicznym.
Mianowicie, do art. 173 ppsa planuje się dodać § 3, zgodnie z którym organizacji społecznej nie będzie przysługiwała skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W rezultacie organizacja będzie mogła złożyć skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego (np. na decyzję administracyjną), ale w przypadku, gdy WSA wyda wyrok, z którym organizacja się nie zgadza, będzie ona pozbawiona możliwości zaskarżania takiego wyroku do sądu wyższej instancji, czyli NSA.
Proponowana zmiana byłaby niekorzystna dla wszystkich organizacji społecznych, ale w odniesieniu do organizacji ekologicznych występujących przed sądami w sprawach dotyczących środowiska doprowadziłaby też do niezgodności z konwencją z Aarhus [1], a także – w przypadku decyzji takich jak np. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach czy pozwolenie zintegrowane – niezgodności z odpowiednimi dyrektywami unijnymi.
Konwencja z Aarhus (której stroną jest zarówna Polska, jak też Unia Europejska) reguluje dostęp do sądu w art. 9 [2].
W odniesieniu do decyzji, których wydanie wymaga udziału społeczeństwa (w Polsce są to przede wszystkim decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach wydawane po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko oraz pozwolenia zintegrowane), art. 9 ust. 2 konwencji wymaga umożliwienia dostępu do sądu m.in. osobom mającym w sprawie „wystarczający interes” (w prawie polskim mówimy tu o interesie prawnym i stronach postępowania administracyjnego). Jednocześnie jednak art. 9 ust. 2 wskazuje, że – na potrzeby zapewnienia dostępu do sądu - organizacja pozarządowa zajmująca się ochroną środowiska ma być traktowana tak jak osoba posiadająca taki wystarczający interes.
A jeśli tak, to trzeba przyjąć, że organizacja (działająca w interesie publicznym) powinna mieć w postępowaniu prawa analogiczne do osoby występującej w interesie własnym – w tym prawo do sądu II instancji.
Skoro zgodnie z art. 176 Konstytucji RP postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne, i skoro owe dwie instancje przysługują stronom postępowania, to nie można przyjąć, że organizacje ekologiczne (uczestnicy na prawach strony) mogą być takiego prawa pozbawione.
Komitet ds. Przestrzegania Konwencji z Aarhus (działające przy Sekretariacie Konwencji w Genewie ciało quasi-sądowe, orzekające w zakresie przestrzegania konwencji przez jej Strony) w jednym ze swoich orzeczeń uznał, że krajowe prawo czeskie narusza art. 9 ust. 2 konwencji przez to, że organizacje ekologiczne występujące przed sądem miały uprawnienia węższe niż wymagane przez konwencję i jednocześnie ograniczone w stosunku do uprawnień przysługujących osobom indywidualnym (mającym w sprawie interes) [3]. Sprawa ta nie dotyczyła wprawdzie dostępu do sądu II instancji, ale dopuszczalnego zakresu skargi (który dla organizacji był węższy niż dla osób indywidualnych), ale zasada jest tu taka sama.
Wymagania artykułu 9 ust. 2 konwencji z Aarhus znajdują swoje odzwierciedlenie także w odpowiednich dyrektywach unijnych, takich jak dyrektywa EIA (art. 11) [4], czy dyrektywa IED (art. 25) [5]. Opisane wyżej proponowane zmiany w ppsa spowodowałyby więc naruszenie także tych dyrektyw.
Z kolei art. 9 ust. 3 konwencji dotyczy dostępu do sądu spraw innych niż objęte art. 9 ust. 2 – w prawie polskim byłyby to np. sprawy zezwoleń na usunięcie drzew, decyzji derogacyjnych dotyczących gatunków chronionych i wiele innych.
Art. 9 ust. 3 wymaga, aby członkowie społeczeństwa (różni, zarówno osoby indywidualne, jak i organizacje) spełniający wymagania określone w prawie krajowym mieli dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań m.in. władz publicznych naruszających postanowienia prawa krajowego w dziedzinie środowiska.
Przepis ten daje wprawdzie Stronom konwencji wybór pomiędzy zapewnieniem procedury odwoławczej administracyjnej a procedury sądowej (albo obu kolejno, tak jak jest to przewidziane w polskich przepisach o postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym). Nie daje on jednak podstaw do tego, aby po pierwsze różnicować poszczególnych członków społeczeństwa (inne uprawnienia przysługują osobom indywidualnym, a inne organizacjom), a po drugie - do tego, aby odbierać organizacjom prawo do II instancji sądowej, skoro, jak wskazano wyżej, zgodnie z konstytucją sądownictwo w Polsce jest co najmniej dwuinstancyjne.
Uzasadnienie proponowanej zmiany w ppsa jest dość zaskakujące. Wskazano w nim mianowicie, że jej celem jest „wyeliminowanie możliwości wpływania organizacji społecznej na sytuację prawną adresata decyzji. W sytuacji, gdy ostateczny akt lub czynność są korzystne dla ich adresata (strony postępowania), a ich zgodność z prawem kwestionuje jedynie podmiot, który został dopuszczony do postępowania sądowoadministracyjnego na prawach strony, to uwzględnienie takiej skargi powoduje niekorzystne skutki dla strony. (…) Podstawowym celem postępowania sądowoadministracyjnego powinna być ochrona strony, a nie uczestnika postępowania”.
Takie sformułowanie uzasadnienia wskazuje na niezrozumienie roli organizacji społecznych (w odniesieniu ochrony środowiska - ekologicznych) w postępowaniach odwoławczych i skargowych. Otóż organizacje nie występują tu, aby „chronić” siebie (uczestnika postępowania), lecz po to, aby chronić interes społeczny (np. ochrony środowiska).
A zadaniem sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji, art. 1 ppsa), a więc stanie na straży przestrzegania prawa, a nie tylko ochrona interesów stron.
(Na zdjęciu siedziba ONZ w Genewie; mieści się tam Sekretariat konwencji z Aarhus.)
- Magdalena Bar, radca prawny
- Jerzy Jendrośka, prof. UO, wiceprzewodniczący Komitetu ds. Przestrzegania Konwencji z Aarhus (przedstawione wyżej rozważania są jednak poglądami indywidualnymi, nie zaś stanowiskiem Komitetu)
[1] Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzona w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706 z późn. zm.)
[2] Art. 9 ust. 1 konwencji w tych rozważaniach pomijamy, ponieważ nakazuje on zapewnienie dostępu do sądu podmiotom, którym władze bezpodstawnie odmówiły dostępu do żądanych informacji o środowisku albo na wniosek o informacje nie odpowiedziały. Tego akurat przepisu konwencji proponowana zmiana ppsa jednak raczej nie naruszy, ponieważ organizacja składająca wniosek o udostępnienie informacji i następnie zaskarżająca odmowę ich udostępnienia nie będzie występować w postępowaniu przed sądem jako uczestnik na prawach strony, ale jako strona, ponieważ to jej, a nie innej osobie, informacji odmówiono, a zatem to swoje własne prawo do informacji organizacja będzie egzekwować. Tym samym zmiana w art. 173 ppsa nie obejmie tego przypadku.
[3] Findings on communication ACCC/C/2010/50 (Czech Republic), ECE/MP.PP/C.1/2012/11, para.
81 (non-compliance); endorsed in MOP decision V/9f, ECE/MP.PP/2014/2/Add.1, para. 1 („The situation as described by the parties indicates that under Czech law individuals may seek review of the procedural and limited substantive legality of decisions under article 6; and that NGOs may seek the review only of the procedural legality of such decisions. In the light of the limited right of review of NGOs, the Committee finds that the Party concerned fails to comply with article 9, paragraph 2, of the Convention”).
[4] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE. L. z 2012 r. Nr 26, str. 1 z późn. zm.)
[5] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (wersja przekształcona) (Dz. U. UE. L. z 2010 r. Nr 334, str. 17 z późn. zm.)
