16/11/2021
Stabilimenti Balneari: la rivoluzione a seguito delle due sentenze del Consiglio di Stato in adunanza plenaria
Dopo aver esaminato le Sentenze del Consiglio di Stato (in adunanza plenaria) n. 17 e 18 depositate il 09/11/2021, qui di seguito alcune mie sintetiche esposizioni e considerazioni che spero possano essere utili a tutti per comprendere giuridicamente la vicenda.
Dopo l'emanazione della direttiva 2006/123/CE (Bolkenstein) lo Stato Italiano ha emanato provvedimenti legislativi di proroga automatica delle concessioni demaniali marittime e lacuali.
La Comunità Europea è intervenuta con procedura di infrazione per violazione della direttiva 2006/123/CE (Bolkenstein).
La Corte di Giustizia U.E. con la sentenza del 14/7/2016 (Grande Sezione, 30/1/2018, C360/15 e C31/16, punto 104) ha sancito che la normativa nazionale non può prevedere proroghe automatiche delle concessioni demaniali pubbliche in essere per attività turistiche ricreative, senza alcuna selezione tra potenziali candidati, nei limiti in cui tali concessioni presentano un interesse transfrontaliero certo, in quanto ciò risulta in contrasto con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con l'art. 49 TFUE.
Dopo tale sentenza della Corte di Giustizia U.E., lo Stato Italiano ha continuato ad emanare provvedimenti legislativi di proroga automatica, dichiarandoli come necessari per una riorganizzazione del settore da effettuare con successivi interventi legislativi.
Nonostante le proroghe, lo Stato Italiano però non ha effettuato gli annunciati interventi legislativi e non ha riorganizzato il settore.
Inoltre è sorto contrasto in ordine alla prevalenza (o meno) della direttiva 2006/123/CE, dell'art. 49 TFUE e della sentenza della Corte di Giustizia U.E. del 14/7/2016 sui provvedimenti legislativi di proroga automatica emanati dallo Stato Italiano nonché sugli atti amministrativi e sulle sentenze emessi in conseguenza di tali provvedimenti legislativi di proroga automatica.
Il Consiglio di Stato in adunanza plenaria con le sentenze n. 17 e 18 depositate il 09/11/2021 ha voluto rispondere a tale quesito, dando una risposta che, il forza del ruolo nomofilattico che gli compete in campo amministrativo, vincolasse i Giudici Amministrativi e l'operato della Pubblica Amministrazione.
A tale proposito trascrivo testualmente i principi di diritto contenuti (in modo identico) nelle suddette due sentenze del Consiglio di Stato in adunanza plenaria:
1. Le norme legislative nazionali che hanno disposto (e che in futuro dovessero ancora disporre) la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative – compresa la moratoria introdotta in correlazione con l’emergenza epidemiologica da Covid-19 dall’art. 182, comma 2, d.l. n. 34/2020, convertito in legge n. 77/2020 – sono in contrasto con il diritto eurounitario, segnatamente con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE. Tali norme, 10/11/21, pertanto, non devono essere applicate né dai giudici né dalla pubblica amministrazione.
2. Ancorché siano intervenuti atti di proroga rilasciati dalla P.A. (e anche nei casi in cui tali siano stati rilasciati in seguito a un giudicato favorevole o abbiamo comunque formato oggetto di un giudicato favorevole) deve escludersi la sussistenza di un diritto alla prosecuzione del rapporto in capo gli attuali concessionari. Non vengono al riguardo in rilievo i poteri di autotutela decisoria della P.A. in quanto l’effetto di cui si discute è direttamente disposto dalla legge, che ha nella sostanza legificato i provvedimenti di concessione prorogandone i termini di durata. La non applicazione della legge implica, quindi, che gli effetti da essa prodotti sulle concessioni già rilasciate debbano parimenti ritenersi tamquam non esset, senza che rilevi la presenza o meno di un atto dichiarativo dell’effetto legale di proroga adottato dalla P.A. o l’esistenza di un giudicato. Venendo in rilievo un rapporto di durata, infatti, anche il giudicato è comunque esposto all’incidenza delle sopravvenienze e non attribuisce un diritto alla continuazione del rapporto.
3. Al fine di evitare il significativo impatto socio-economico che deriverebbe da una decadenza immediata e generalizzata di tutte le concessioni in essere, di tener conto dei tempi tecnici perché le amministrazioni predispongano le procedure di gara richieste e, altresì, nell’auspicio che il legislatore intervenga a riordinare la materia in conformità ai principi di derivazione europea, le concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative già in essere continuano ad essere efficaci sino al 31 dicembre 2023, fermo restando che, oltre tale data, anche in assenza di una disciplina legislativa, esse cesseranno di produrre effetti, nonostante qualsiasi eventuale ulteriore proroga legislativa che dovesse nel frattempo intervenire, la quale andrebbe considerata senza effetto perché in contrasto con le norme dell’ordinamento dell’U.E “.
Alcune mie sintetiche considerazioni
Non vi è dubbio che le Sentenze del Consiglio di Stato in adunanza plenaria n. 17 e 18 depositate il 09/11/2021, finché permangono, vincolano sia i Giudici Amministrativi sia l'operato della Pubblica Amministrazione.
Si potrebbe obiettare (e questa è l'obiezione principale che in questi giorni sento sollevare contro tali sentenze del Consiglio di Stato in adunanza plenaria) che il Consiglio di Stato intende sostituirsi al potere legislativo.
Tale obiezione, a mio parere, non è condivisibile.
Il Consiglio di Stato in adunanza plenaria con tali sentenze non ha emanato nuove leggi e neppure ha ordinato allo Stato Italiano di emanare nuove leggi, bensì ha indicato alla Pubblica Amministrazione ed ai Giudici Amministrativi una gerarchia delle fonti normative da rispettare ed ha stabilito che la Pubblica Amministrazione ed i Giudici Amministrativi avrebbero dovuto considerare e dovranno considerare prevalenti la direttiva 2006/123/CE, l'art. 49 TFUE nonché la sentenza della Corte di Giustizia U.E. del 14/7/2016, dichiarando perciò inesistenti (cioè come mai emessi, tamquam non essent) tutti i provvedimenti legislativi ed amministrativi di proroga automatica e tutte le sentenze in favore della proroga automatica emessi nello Stato Italiano a far data dal 14/7/2016 (cioè dopo la sentenza della Corte di Giustizia U.E. del 14/7/2016).
Secondo il Consiglio di Stato in adunanza plenaria, il potere legislativo dovrà intervenire con nuove leggi che siano però rispettose della normativa e della giurisprudenza europea, pena l'inefficacia di tali leggi e dei rapporti amministrativi disciplinati da tali leggi.
Siamo di fronte ad un vuoto legislativo ed istituzionale senza precedenti !
Un vuoto legislativo ed istituzionale non soltanto attuale, ma esteso anche al passato.
In questi anni, molti rapporti contrattuali, cessioni e scelte economiche sono avvenute sul presupposto dell'esistenza e validità di provvedimenti legislativi, provvedimenti amministrativi e sentenze in materia di proroga automatica.
Il Consiglio di Stato in adunanza plenaria con le sentenze n. 17 e 18 del 9/11/2021 ha dichiarato che tali presupposti devono intendersi come mai esistiti !
Sono facilmente immaginabili le conseguenze (sia tra privati, sia tra privato e pubblica amministrazione) in ordine ai rapporti conclusi sulla base dell'esistenza di tali presupposti.
Auspico che il legislatore si adoperi emanando al più presto norme giuridiche per riorganizzare il settore e per fare in modo che il concessionario che ha investito si veda riconosciuto il merito ed il valore degli investimenti effettuati, con criteri certi e remunerativi, sia pure nel rispetto delle norme Comunitarie sulla concorrenza.
Avv. Luca Barberi
