30/10/2020
Los aspectos fundamentales que comprenden la figura jurídica de suspensión del acto administrativo en los procesos contencioso-administrativo se constituyen como una garantía procesal accesoria, favorable al demandante frente al acto administrativo dictado por la Administración Pública, recurrido judicialmente ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.
La citada figura, invocada con suma asiduidad en diversas ramas, sobre todo en las atinentes al derecho privado, predominantemente es empleada como complemento de la acción de amparo, bajo la figura de medida cautelar, siendo una petición accesoria de dicha garantía constitucional, por la cual el demandante ( accionante) solicita la no ejecutividad del acto motivante de la acción de amparo, en virtud de contravenir, disminuir o tergiversar derechos reconocidos por la Constitución de la República ( artículo 41 de la Ley sobre Justicia Constitucional).
Una vez expuesta la aplicación e incidencia concreta que posee la Suspensión del Acto en nuestro ordenamiento, procede desarrollar su empleo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En este sentido es preciso advertir, en primer lugar , ciertos aspectos propios del acto administrativo, establecidos por la doctrina jurídica, los cuales se encuentran comprendidos dentro de las normas administrativas propias de los ordenamientos jurídicos positivos de cada Estado, siendo uno de ellos la presunción de legitimidad del acto administrativo, por el cual todo acto emanado de órgano administrativo se considera sujeto de legalidad, dotado de fuerza ejecutiva y ejecutoria, emanados del privilegio del Imperiúm o potestad de Imperium, por el cual la actividad administrativa de sus órganos, mediante actos materiales o formales, crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas. (Franco, 2019)
Dichas cualidades dotan a la Administración Pública de plena competencia resolutiva en las controversias ante ella ventiladas, independientemente su forma (solicitudes, reclamos, recursos administrativos, etc), haciendo uso para ello tanto del Silencio Administrativo como la expresa formalización de su voluntad o sentido interpretativo mediante la resolución dictada y notificada a los sujetos intervinientes, aún y cuando no fuere aceptada por el administrado. Lo antes expresado faculta la plena ejecución del contenido de dicha declaración o manifestación (contenida bien en un hecho o acto, en una resolución administrativa, auto o providencia) sin necesidad de autorización por parte del órgano judicial competente. (Juzgado de Letras de lo Contencioso Administrativo, u otro de mayor jerarquía).
Estas cualidades se encuentran comprendidas en el artículo número treinta de la Ley de Procedimiento Administrativo, por el cual se autoriza al órgano administrativo emisor del acto, ejecutar, en caso de ser necesario, las estipulaciones (consideraciones) contenidas en sus resoluciones (actos administrativos), en virtud del vínculo existente entre el administrado y el órgano por el acto administrativo dictado.
Lo anterior constituye el punto de inicio en un proceso contencioso ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo aún y cuando el acto administrativo adoleciere, de forma manifiesta, tanto de vicios de nulidad como de anulabilidad, causa principal de acción ante dicha jurisdicción, de manera que el acto administrativo será válido y eficaz, produciendo sus efectos en tanto no se ordene mediante sentencia judicial la nulidad de éste por juez competente.
En este orden de ideas es preciso mencionar que la simple interposición de la demanda ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no motiva la suspensión de las potestades ejecutivas ni ejecutorias del acto, teniendo el órgano administrativo la posibilidad, en tanto no sea emitida resolución judicial ordenando la nulidad del acto, de proceder a su ejecución conforme a su contenido. Tales cualidades del acto administrativo parecen suponer una desventaja al administrado (demandante), quien ve supeditada entretanto la inejecución del acto administrativo, objeto de acción judicial, a la estimación de la acción por parte del juez mediante resolución judicial favorable que decrete la nulidad del acto junto a demás peticiones administrativas accesorias conforme al caso concreto, constituyéndose un intervalo de tiempo considerable para tal efecto, atendiendo el tardío desarrollo del proceso judicial producto de la carga de los órganos judiciales, suscitándose un aparente estado de indefensión en dicha pretensión del actor.
Frente a dicho escenario, nuestra legislación brinda al administrado (demandante) la posibilidad de defensa de sus derechos mediante la solicitud de suspensión del acto administrativo, de naturaleza cautelar, la cual en caso de ser estimada constituye la excepción a las condiciones ejecutivas y ejecutorias del acto administrativo, asegurando con ello la imposibilidad que el órgano administrativo pueda ejecutar el mismo en tanto no sea emitida la resolución judicial que estime o deniegue la acción judicial promovida contra el acto administrativo, proceso que se encuentro regulado en los artículos ciento veinte al ciento veinticuatro de la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Una vez planteado la finalidad de dicha figura, es necesario detallar los argumentos jurídicos sustentadores que justifiquen su adopción en el proceso judicial, en tanto no sea emitida resolución judicial que dirima el conflicto. El principal argumento, que a la vez cumple la conditio sine qua non de esta medida cautelar, comprende la justificación de su adopción en virtud de los daños o perjuicios de reparación difícil o imposible reparación que generaría al demandante su ejecución (artículo 121 de la LJCA).
Respecto a la exposición de los daños o perjuicios, el jurista Dr. Rojas Franco estima lo siguiente , “atendiendo el tratado de Enneceerus, es fácil deducir que el daño comprende tanto un bien jurídico meramente material (patrimonio de una persona) como los bienes morales (honor, honra, fama)” añadiendo “la reparación de daños y perjuicios procede no sólo cuando se vulneran bienes tangibles, sino que también es admisible en relación con aquellos bienes que por sí mismos no tienen una materialidad o sustancia física, como serían el honor, crédito, estimación personal, o bien valores estéticos, históricos o científicos”. De tal manera, que son susceptibles de esta figura bienes tangibles e intangibles, de distinta categoría, debiendo acreditarse y justificarse, en el escrito de Solicitud de Suspensión del Acto Administrativo, los criterios romanos vinculados con este primer argumento, denominados Damnum emergens (perjuicio sufrido en forma efectiva) y lucrum cessans (privación de ganancia o provecho causada por incumplimiento o lesión, en este caso, del órgano administrativo).
De manera complementaria cabe agregar que en la exposición de este primer motivo, el demandante debe encargarse de formular un planteamiento adecuadamente estructurado que permita la plena determinación de los daños por parte del juez; en tal sentido, cabe señalar que generalmente esta exposición de motivos adopta modalidades de probabilidad, en virtud que, ante la inejecución del acto administrativo, se desconoce con certeza la magnitud de los daños y perjuicios que la ejecución del acto podría generar.
El segundo argumento jurídico sustentador del incidente de suspensión consiste en el denominado principio “Periculum in Mora”, principio contentivo en la existencia de un peligro inminente que cause un daño de difícil o imposible reparación, debiendo expresar el demandante, de manera sucinta, “el riesgo de daño sobre el bien jurídico durante el transcurso del tiempo para la emisión de la sentencia principal.” (Ernesto Jinesta Lobo).
Con relación a los conceptos anteriores, la doctrina jurídica señala que el tipo de daños comprendidos por el Periculum in Mora son aquellos que sean de difícil o imposible reparación (no simples daños), objeto de individualización, debiendo explicarse en dicho motivo de manera precisa, la razón por lo cual los daños planteados adquieren dicha consideración; es decir, porque los daños comprendidos dentro de este principio se consideran de difícil o imposible reparación.
El tercer argumento jurídico se encuentra comprendido por el principio Fumus Boni Iuris, apariencia de buen derecho o apariencia de probabilidad, por el cual el juzgador considera que la exposición del incidente, en concordancia con la demanda principal, goza de probabilidad, determinada por los hechos, derecho y pretensión establecidos en el proceso judicial, por lo cual sopesa todos los argumentos planteados por las partes en el proceso, a efecto de estimar la procedencia o improcedencia del incidente.
Finalmente, como cuarto argumento, procede detallar, conforme a la naturaleza del caso concreto, la relevancia que posee el Acto Administrativo con el Interés de Derecho Público en donde el demandante debe expresar la incidencia, y consecuente afectación, que resultaría de la ejecución del acto administrativo en relación con el interés público.
Como conclusión, cabe reiterar que dicho incidente, al tratarse de una medida cautelar, es de carácter provisional, por el cual el actor asegura, una vez estimada y decretada dicha medida por parte del juzgador una vez analizados los hechos invocados, la inejecución del acto administrativo en tanto no sea emitida la resolución judicial que determinará la procedencia (decretando la nulidad del acto) o improcedencia (desestimando la acción judicial, confirmando el acto administrativo) del proceso (acción) judicial, siendo obligación del juzgador dirimir el conflicto mediante sentencia emitida conforme a derecho, así como la emisión de cualquier otra resolución producto de actuaciones de las partes, a efecto de evitar con ello daños y perjuicios de imposible o difícil reparación.
Autor: Hugo Fernando Madrid Vallecillo.
Tegucigalpa, M.D.C, 29 de octubre de 2020.
Bibliografía
Franco, J. E. (2019). La Suspensión del Acto Administrativo en la Vía Administrativa y Judicial. San José, Costa Rica: Juricentro.
