12/11/2019
As licenças especiais não gozadas das Forças Armadas.
O reconhecimento do direito à indenização
Maurício MichaelsenMaurício Michaelsen
Publicado em 03/2019. Elaborado em 02/2019.
DIREITO CONSTITUCIONALSERVIDOR PÚBLICODEFESA DO ESTADO E DAS INSTITUIÇÕES DEMOCRÁTICASLICENÇAS E AFASTAMENTOS DO SERVIDOR PÚBLICO
Fernando Santos Cunha Filho
Fernando Santos Cunha Filho
Com a extinção do benefício da Licença Especial, outros direitos surgiram na esfera jurídica dos militares. Um deles, o direito à indenização.
Em 2012, surgiram as primeiras ações em que militares das Forças Armadas, que passaram para a inatividade remunerada (reserva ou reforma), foram perseguir indenização pecuniária por um direito adquirido nunca usufruído durante todo o tempo de serviço ativo nas Forças Armadas, in casu, as Licenças Especiais não gozadas.
O fundamento principal para a ação era o enriquecimento ilícito da UNIÃO em prejuízo de militares, porque acabaram passando para a inatividade sem terem gozado a(s) Licença(s) Especial(is) adquiridas durante o serviço ativo, perdendo, com isso, em média, de 6 a 12 meses de folga remunerada.
A Licença Especial tem, inclusive, a mesma natureza das férias, de folga remunerada. Férias é um direito do trabalhador elevado à instância de direito constitucional, que garante uma folga anual do trabalho de, no mínimo, trinta dias, com remuneração integral acrescida de adicional. Licença Especial, que também é chamada de Licença Prêmio em outros estatutos de servidores públicos, também é uma folga remunerada, só que é decenal, e com máximo de seis meses de duração cada.
Esclarece-se que a ‘Licença Especial’ era o direito previsto em lei, de g***r uma folga remunerada de duração de seis meses a cada período de 10 anos de serviço, mas que foi extinto em face das alterações na estrutura de remuneração dos militares das Forças Armadas promovidas pelas Medidas Provisórias nº 2.131/2000 e 2.215-10/2001, que alteraram as Leis nº 3.765/60 (Lei de remuneração dos militares) e nº 6.880/80 (Estatuto dos Militares).
A Licença Especial, prevista anteriormente no art. 68 da Lei nº 6.880/80 (Estatuto dos Militares), assegurava ao militar o afastamento total do serviço, sem prejuízo de remuneração, verbis:
“Art. 68. Licença especial é a autorização para o afastamento total do serviço, relativa a cada decênio de tempo de efetivo serviço prestado, concedida ao militar que a requeria, sem que implique em qualquer restrição para a sua carreira.
§ 1º A licença especial tem a duração de 6 (seis) meses, a ser gozada de uma só vez; quando solicitado pelo interessado e julgado conveniente pela autoridade competente, poderá ser parcelada em 2 (dois) ou 3 (três) meses."
Com a revogação do art. 68 da Lei nº 6.880/80 pela MP nº 2.131/2000 (reeditada como MP nº 2.215-10, de 31 de agosto de 2001), restou assegurado o direito adquirido daqueles militares que já haviam completado ao menos um decênio até a data da edição da Medida Provisória, de que ainda poderiam usufruir a referida licença ou requerer sua contagem em dobro para fins de inatividade, ou, em caso de falecimento, convertidos em pecúnia, verbis:
“Art. 33. Os períodos de licença especial, adquiridos até 29 de dezembro de 2000, poderão ser usufruídos ou contados em dobro para efeito de inatividade, e nessa situação para todos os efeitos legais, ou convertidos em pecúnia no caso de falecimento do militar.”
Uma diferença que merece ainda ser destacada é que as Férias tem período aquisitivo (um ano de trabalho) e período concessivo (nos 12 meses seguintes), enquanto que a Licença Especial tem apenas como certo o período aquisitivo (cada 10 anos de efetivo serviço), eis que não restou prevista a obrigação de conceder a Licença em tempo certo, recaindo a decisão da concessão para a autoridade competente, a Chefia, dentro de critérios que só atendem o interesse da administração militar, ou sejam, a conveniência e a oportunidade.
Ora, liberar um servidor militar do trabalho por um longo período de seis meses para gozo de licença remunerada, poderia nunca vir a ser oportuno ou conveniente para o chefe militar, e, dependendo apenas da sua interpretação subjetiva, poderia tanto atender, como negar o pedido de Licença Especial feito por seu subordinado, que, dada a força da hierarquia e da disciplina, pouco poderia fazer contra a negativa.
E como se pode observar pelas ações que passaram a se multiplicar exponencialmente pelos tribunais nos últimos anos, tornou-se evidente que efetivamente milhares de militares, que passaram para a inatividade nos últimos dez anos, nunca tiveram a oportunidade de g***r a folga remunerada, não obstante já terem adquirido o direito, até 29 de dezembro de 2000, antes da Licença Especial ser retirada da lei.
As primeiras ações indenizatórias chegaram a ser julgadas procedentes, mas logo surgiram novas decisões, então contrárias ao atendimento da pretensão, inclusive iniciando a jurisprudência a se inclinar neste sentido.
Porém, o Superior Tribunal de Justiça resolveu fixar orientação definitiva, em 07 de junho de 2016, que, mesmo tendo sido o período relativo a LE não gozada computado como tempo de serviço, com reflexos inclusive para o recebimento de Adicional de Tempo de Serviço e Adicional de Permanência, deveria ser reconhecida como possibilidade jurídica a conversão em pecúnia de LICENÇA ESPECIAL NÃO GOZADA por militar das Forças Armadas. O julgamento do RECURSO ESPECIAL Nº 1.570.813 - PR (2015/0304937-8), teve relatoria do Ministro Humberto Martins, que pacificou a matéria sob o seguinte entendimento:
"... a contagem em dobro do tempo de serviço dos períodos de licença-especial não gozados pelo autor, a despeito de aumentar o percentual concedido a título de adicional de tempo de serviço na forma do art. 30 da MP 2.215-10/2001, não exclui o direito à conversão em pecúnia da licença-especial. Isso porque os dois períodos de licença-prêmio a que o autor fazia jus não influenciaram o tempo de serviço necessário à jubilação, já que mesmo sem a conversão já teria tempo suficiente para passar à inatividade. "
DO E. TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO
Assim, conhecida pelo E. TRF4, a decisão definitiva do E. STJ, que resolveu a controvérsia que vinha trazendo prejuízo aos militares, em face da divergência jurisprudencial que já vinha se instalando nos Tribunais sobre a (im)possibilidade da conversão em pecúnia de Licenças Especiais não gozadas pelos militares das Forças Armadas, a 4ª Turma do TRF4 reconheceu, expressamente, que mudava o entendimento que vinha adotando, passando a declarar o direito dos militares de converter em pecúnia as Licenças Especiais não gozadas, conforme se observa dos trechos destacados de votos proferidos nos seguintes julgamentos de apelação:
“Vinha entendendo que para efeitos do quantum auferido a título de soldo, a contagem da licença prêmio gerou benefícios ao autor, pois alterou o percentual de adicional de tempo de serviço e permanência.
Todavia, houve a interpretação pela Superior instância que tal incidência não afasta o direito do servidor militar em conversão da licença-prêmio não gozada em pecúnia, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração, verbis:
ADMINISTRATIVO. CONVERSÃO EM PECÚNIA DE LICENÇA-PRÊMIO NÃO USUFRUÍDA E NÃO CONTADA EM DOBRO. POSSIBILIDADE. RECURSO ESPECIAL IMPROVIDO. (STJ, REsp 1.570.813/PR, Rel. Min. Humberto Martins, julgado em 04/04/2016)” (TRF4, AC 5003136-77.2015.404.7102, QUARTA TURMA, Relator LUÍS ALBERTO D'AZEVEDO AURVALLE, juntado aos autos em 02/06/2016)”
Ainda,
“Esta Turma vinha entendendo que, nos casos em que o computo em dobro da licença especial não gozada beneficiou o militar, que passou a auferir adicional maior por tempo de serviço, não há que se falar em enriquecimento sem causa, sendo indevida a conversão da licença prêmio em pecúnia, sob pena de gerar uma dupla vantagem ao militar que, além de ganhar o adicional por tempo de serviço por toda a sua vida, sendo inclusive repassado para eventual pensão, auferiria a pecúnia pela licença prêmio não gozada.
Todavia, houve a interpretação pela Superior instância que tal incidência não afasta o direito do servidor militar em conversão da licença-prêmio não gozada em pecúnia, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração, verbis:
ADMINISTRATIVO. CONVERSÃO EM PECÚNIA DE LICENÇA-PRÊMIO NÃO USUFRUÍDA E NÃO CONTADA EM DOBRO. POSSIBILIDADE. RECURSO ESPECIAL IMPROVIDO. (STJ, REsp 1.570.813/PR, Rel. Min. Humberto Martins, julgado em 04/04/2016)
Também esta Turma já se rendeu a essa orientação:
ADMINISTRATIVO. MILITAR. LICENÇA ESPECIAL NÃO GOZADA. CONVERSÃO EM PECÚNIA. POSSIBILIDADE. Possível a conversão em pecúnia da licença especial não gozada e não contada em dobro para fins de inativação, sob pena de enriquecimento sem causa por parte da Administração Pública. (TRF4, APELAÇÃO CÍVEL Nº 5035888-11.2015.404.7100, 4ª TURMA, Des. Federal LUÍS ALBERTO D AZEVEDO AURVALLE, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 05/05/2016)
Com efeito, tem o autor direito a receber em única parcela a indenização devida, e não de apenas se resignar a receber referida indenização de modo reflexo, ou seja, por meio do aumento do adicional de tempo de serviço.” (TRF4, AC 5000808-74.2015.404.7103, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 09/06/2016)"
Da mesma forma, a 3ª Turma do TRF4, no julgamento da Apelação Cível nº 5002122-43.2015.404.7107, realizada em 30/08/2016, também reconsiderou a posição que vinha adotando para, assim, pacificar a matéria, reformando sentença de improcedência, adotando, por definitivo, a orientação do Superior Tribunal de Justiça, nos seguintes termos:
“Por outro lado, em julgados anteriores, e na linha de precedentes desta Casa, adotei o mesmo entendimento expresso na decisão recorrida, no sentido de que ao assinar o termo de opção, de modo a viabilizar a obtenção de benefícios, em especial no que toca à sua remuneração mensal (adicional).
Ocorre que o Superior Tribunal de Justiça apreciou a questão no julgamento do REsp 1.570.813/PR, entendendo que majoração do percentual do adicional por tempo de serviço não afasta o direito do militar em converter em pecúnia a licença-prêmio não gozada, bastando que seja feita a compensação, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração, verbis:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC/73. INEXISTÊNCIA. DEVIDO ENFRENTAMENTO DAS QUESTÕES RECURSAIS. SÚMULA 568/STJ. CONVERSÃO EM PECÚNIA DE LICENÇA-PRÊMIO NÃO USUFRUÍDA E NÃO CONTADA EM DOBRO. POSSIBILIDADE. ADICIONAL DE TEMPO DE SERVIÇO. EXCLUSÃO DO PERÍODO DE CONVERSÃO E COMPENSAÇÃO DOS VALORES RECEBIDOS.
1. Inexiste violação do art. 535 do CPC/73 quando a prestação jurisdicional é dada na medida da pretensão deduzida, com enfrentamento e resolução das questões abordadas no recurso.
2. Nos termos da jurisprudência pacífica do STJ, é devida ao servidor público aposentado a conversão em pecúnia da licença-prêmio não gozada, ou não contada em dobro para aposentadoria, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração.
3. No caso dos autos, consignou o Tribunal de origem de que a contagem em dobro do tempo de serviço dos períodos de licença-especial não gozados pelo autor, a despeito de aumentar o percentual concedido a título de adicional de tempo de serviço na forma do art. 30 da MP 2.215-10/2001, não exclui o direito à conversão em pecúnia da licença-especial. Isso porque os dois períodos de licença-prêmio a que o autor fazia jus não influenciaram o tempo de serviço necessário à jubilação, já que mesmo sem a conversão já teria tempo suficiente para passar à inatividade.
4. Nesse contexto, não há que falar em concessão de dois benefícios ao autor pela mesma licença especial não gozada, quais sejam, a contagem em dobro de tempo de serviço e conversão em pecúnia.
5. O suposto locupletamento do militar foi afastado pela Corte regional que ressalvou que, tendo o autor optado pela conversão em pecúnia da licença-especial, deve ser o respectivo período excluído do adicional de tempo de serviço, bem como compensados os valores já recebidos a esse título.
Agravo interno improvido.
(STJ, AgInt no REsp 1.570.813/PR, Rel. Min. Humberto Martins, julgado em 07/06/2016)
Assim sendo, é o caso de reforma da sentença, fazendo jus o militar à conversão dos 12 meses de licença-prêmio em pecúnia, a serem pagos devidamente atualizados monetariamente e com a incidência de juros de mora. Por conseguinte, devem ser recalculados o adicional de tempo de serviço e a data inicial de concessão do adicional de permanência do autor, considerando-se a não contagem dobrada das licenças-prêmio, com as respectivas compensações dos valores recebidos a esses títulos.”
Portanto, com a mudança de posição da 3ª e da 4ª Turmas do E. TRF4, em consonância com a orientação jurisprudencial superior, desde o mês de junho de 2016, foram publicadas várias ementas de acórdãos, cujos julgados davam igual provimento a várias apelações de militares que tiveram indeferidos seus pleitos perante o primeiro grau de jurisdição. E, assim, firmou-se por definitivo o entendimento de que, também para os militares das Forças Armadas, “é possível a conversão em pecúnia da licença especial não gozada e não contada em dobro para fins de inativação, sob pena de enriquecimento sem causa por parte da Administração Pública”, e que “a contagem em dobro do tempo de serviço dos períodos de licença-especial não gozados pelo autor, a despeito de aumentar o percentual concedido a título de adicional de tempo de serviço na forma do art. 30 da MP 2.215-10/2001, não exclui o direito à conversão em pecúnia da licença-especial.”:
"EMENTA: ADMINISTRATIVO. MILITAR. LICENÇA ESPECIAL NÃO-GOZADA. CONVERSÃO EM PECÚNIA. POSSIBILIDADE. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO POR PARTE DA ADMINISTRAÇÃO. - O militar inativo que não tenha usufruído da licença especial, tampouco utilizado tal período para fins de inativação, tem direito à conversão em pecúnia, sob pena de enriquecimento sem causa por parte da Administração. - De acordo com entendimento que se formou nesta Corte a partir de precedentes do Superior Tribunal de Justiça, mesmo no caso de cômputo em dobro da licença especial não gozada para fins de majoração do adicional por tempo de serviço e o adicional de permanência, deve ser garantido o direito à conversão, sob pena de enriquecimento sem causa da Administração. - Não obstante, reconhecido o direito à conversão em pecúnia, deve ser recalculado o adicional por tempo de serviço e a data de início da concessão do adicional de permanência, compensando-se igualmente os valores recebidos a tais títulos. (TRF4, AC 5002122-43.2015.404.7107, TERCEIRA TURMA, Relator RICARDO TEIXEIRA DO VALLE PEREIRA, juntado aos autos em 02/09/2016)
EMENTA: ADMINISTRATIVO. MILITAR. PRESCRIÇÃO DE FUNDO DE DIREITO. INOCORRÊNCIA. LICENÇA ESPECIAL NÃO GOZADA. CONVERSÃO EM PECÚNIA. POSSIBILIDADE. Nos termos do disposto no artigo 1º do Decreto nº 20.910/1932, tendo o autor sido excluído do quadro efetivo da corporação na data de 30/11/2009 e ajuizada a presente ação em 19/11/2014, inexiste a ocorrência do fenômeno extintivo. Possível a conversão em pecúnia da licença especial não gozada e não contada em dobro para fins de inativação, sob pena de enriquecimento sem causa por parte da Administração Pública. (TRF4, AC 5040980-77.2014.404.7108, QUARTA TURMA, Relator LUÍS ALBERTO D'AZEVEDO AURVALLE, juntado aos autos em 12/08/2016)
EMENTA: ADMINISTRATIVO. MILITAR. LICENÇA ESPECIAL NÃO GOZADA. CONVERSÃO EM PECÚNIA. POSSIBILIDADE. Possível a conversão em pecúnia da licença especial não gozada e não contada em dobro para fins de inativação, sob pena de enriquecimento sem causa por parte da Administração Pública. (TRF4, AC 5094024-35.2014.404.7100, QUARTA TURMA, Relator LUÍS ALBERTO D'AZEVEDO AURVALLE, juntado aos autos em 12/08/2016)
EMENTA: ADMINISTRATIVO. MILITAR. LICENÇA ESPECIAL NÃO GOZADA. CONVERSÃO EM PECÚNIA. POSSIBILIDADE. CÔMPUTO PARA FINS DE ANUÊNIOS. EXCLUSÃO. COMPENSAÇÃO. IMPOSTO DE RENDA. NÃO INCIDÊNCIA. Possível a conversão em pecúnia da licença especial não gozada e não contada em dobro para fins de inativação, sob pena de enriquecimento sem causa por parte da Administração Pública. O período de licença especial não utilizado para fins de inativação deve ser excluído dos adicionais incidentes (tempo de serviço e permanência), bem como compensados os valores já recebidos a esse título, sob pena de locupletamento ilícito, tudo a ser apurado em liquidação de sentença. Não é exigível a cobrança de imposto de renda sobre os valores resultantes da conversão em pecúnia de licenças-prêmio não usufruídas, porquanto visam a recompor o prejuízo decorrente da impossibilidade de exercício de um direito (caráter indenizatório). Considerando que os elementos existentes nos autos vão de encontro à alegada hipossuficiência financeira, indefere-se o benefício da AJG. (TRF4, AC 5027316-66.2015.404.7100, QUARTA TURMA, Relatora VIVIAN JOSETE PANTALEÃO CAMINHA, juntado aos autos em 14/06/2016)"
Nos demais Tribunais Federais, porém, observou-se alguma resistência ao reconhecimento do mesmo direito e inclusive em seguir a orientação da Corte Superior, o que, infelizmente, ainda ocorre até os dias de hoje, o que resultou num significativo aumento de recursos dirigidos à Corte Superior.
Mas, mantendo o STJ o seu posicionamento nos julgamentos seguintes, não só reformou várias sentenças contrárias ao atendimento da pretensão, como também negou vários pedidos de provimento de recursos da UNIÃO, em ações julgadas procedentes, restando assim garantida a segurança jurídica para os militares das Forças Armadas.
Por fim, atento à movimentação judicial, o próprio Ministério da Defesa, ouvidas as três Forças, veio a manifestar-se pelo reconhecimento e pelo atendimento na via administrativa do direito de conversão em pecúnia de licenças especiais não gozadas.
O reconhecimento expresso das FORÇAS ARMADAS, sobre o direito em questão, resulta do acatamento administrativo da pacífica jurisprudência do SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA, de forma ampla e a beneficiar todos os militares, conforme DESPACHO nº 2/GMMD, de 12 ABR 18, do MINISTRO DA DEFESA, publicado no Diário Oficial da União nº 71 – Seção 1, de 13 ABR 18, referindo expressamente que as três Forças Armadas, dando força vinculante ao PARECER Nº 125/2018/CONJURMD/CGU/AGU (Advocacia-Geral da União), passou-se a reconhecer que
“na específica hipótese dos militares que optaram pelas alternativas "b" ou "c" (do Termo de Opção firmado em 2001) e tenham 30 (trinta) anos ou mais de tempo de serviço, é devido, em favor do próprio militar, a conversão em pecúnia dos períodos de licença especial adquiridos antes de 29.12.2000 e não gozados, pois, nesses casos, o cômputo em dobro desses períodos não gera qualquer efeito concreto na antecipação da transferência para a inatividade, implicando, objetivamente, em enriquecimento sem causa da administração (o militar trabalhou efetivamente quando o direito assegurado era o de ser remunerado sem trabalhar, seja pelo gozo da licença, seja pela antecipação da inatividade)”.
Então, quanto ao pleito indenizatório que, até então, só podia ser obtido pela via judicial, o Ministério da Defesa fez ainda publicar, em 24 de Maio de 2018, a PORTARIA NORMATIVA N° 31/GM-MD, DE 24 DE MAIO DE 2018, que ‘dispõe sobre a padronização do requerimento e dos procedimentos a serem adotados pelos Comandos das Forças Armadas para análise e pagamento aos militares inativos, aos ex-militares e aos seus sucessores, de conversão em pecúnia, na forma de indenização, de licenças especiais não gozadas nem computadas em dobro para efeito de inatividade’, estabelecendo a criação de um procedimento administrativo específico para o pagamento das indenizações a todos os militares que atendessem as condições exigidas e viessem a apresentar o requerimento para efetivamente receberem as devidas indenizações.
Portanto, uma vez que o objeto da ação já foi reconhecido pelas Forças Armadas (UNIÃO), e porque inclusive já foi viabilizado o procedimento administrativo para o pagamento das indenizações a todos os militares nas mesmas condições, tornando desnecessário inclusive o ingresso de novas ações judiciais, as demandas em curso também passaram a ter maior possibilidade de encerrarem-se por meio de acordos judiciais, uma vez que não há mais resistência contra o atendimento da pretensão, ao menos pelas Forças Armadas, através do Ministério da Defesa.
As tentativas de composição entre as partes para pôr fim aos litígios em andamento começaram a ocorrer já ao final de 2018, quando advogados dos militares e advogados da União passaram a solicitar aos magistrados que promovessem a tentativa de conciliação por meio de audiências especialmente designadas para isso.
O § 2º do art. 3º da lei 13.105/2015 (CPC/2015) estabelece que "o Estado promoverá, sempre que possível, a solução consensual dos conflitos". Por sua vez, o § 3º, do mesmo artigo, dispõe que "a conciliação, a mediação e outros métodos de solução consensual de conflitos deverão ser estimulados por juízes, advogados, defensores públicos e membros do Ministério Público, inclusive no curso do processo judicial". Na sequência, o art. 6º, do CPC/2015, impõe que "todos os sujeitos do processo devem cooperar entre si para que se obtenha, em tempo razoável, decisão de mérito justa e efetiva".
No tocante aos poderes, deveres e responsabilidades, o art. 139, inciso V, preceitua que incumbe ao juiz "promover, a qualquer tempo, a auto composição, preferencialmente com auxílio de conciliadores e mediadores judiciais".
Portanto, espera-se que, com o reconhecimento do direito pela administração militar, também as ações judiciais encontrem seu término em breve, ao menos a maioria delas, com o pagamento das indenizações devidas aos militares das Forças Armadas que, ao passarem para a inatividade, perderam a efetividade do direito de gozo de licença especial.
