15/09/2022
¿QUÉ SON LAS ZONAS ECONÓMICAS ESPECIALES (ZEE)?
De entrada se promete libre convertibilidad de divisas en la ZEE, pero se evidencia una marcada centralización de las decisiones: el ejecutivo podrá, por ejemplo, suspender en cualquier momento el régimen de ZEE sin dar explicaciones.
Hay una absoluta ausencia de parámetros legales para conceder el acuerdo de operación, que es completamente discrecional de los funcionarios que den el beneplácito de los “proyectos”.
Los beneficios fiscales apenas están dibujados alrededor del “draw back” aduanero, sin explicar en qué consistirá el resto.
Dentro de sus largos 36 artículos y cuatro capítulos la Ley Orgánica de Zonas Económicas Especiales (LOZEE en lo sucesivo, instrumento legal que viene de la mano con la “Ley Antibloqueo” y la “Ley de Inversiones Extranjeras Productivas” dictadas por la “Asamblea Constituyente”) esconde algunas cosas que quizás reviertan la esperanza del empresariado criollo y las autoridades locales y regionales, pero sobre eso volveremos luego, por lo pronto interesa destacar el origen y autoría de la ley.
EL MODELO CHINO
Corría el año de 1980 cuando el gobierno de la República Popular China decidió establecer cinco zonas económicas especiales en cuatro ciudades costeras y una provincia insular (curiosa coincidencia que también sean cinco las zonas anunciadas en Venezuela: Península de Paraguaná, Puerto Cabello-Morón, La Guaira, Margarita y la isla de la Tortuga), el experimento tenía su raigambre en la undécima reunión del Comité Central del Partido Comunista de China, donde se adoptaría la política de liberalización económica de Deng Xiaoping, que vendría a poner punto final a los desmanes estatistas de Mao.
Al principio, como nos cuenta Clyde Stoltenberg en su libro "China's Special Economic Zones: Their Development and Prospects", los inversionistas dudaron seriamente de las intenciones de los funcionarios chinos, dada: la falta de claridad del marco legal, la aprobación de regulaciones adicionales, el desconocimiento sobre el alcance real de las condiciones supuestamente “favorables” de las que gozarían, las reglas específicas para la producción y la contratación de trabajadores, la entrada y salida de personas, aduanas o repatriación de capitales, la seguridad a largo plazo de sus inversiones y en algunos casos las experiencias iniciales les desanimaron, especialmente por las malas condiciones de infraestructura, la baja capacitación de la fuerza laboral, la corrupción extendida y otros “costes ocultos”.
No obstante lo anterior, y en honor a la verdad de los resultados: los esfuerzos del gobierno central y el empeño de las administraciones locales por fomentar una atmósfera de inversión clara y certera, hicieron que los temores iniciales se desvanecieran a la vuelta de un par de años. El crecimiento fue exponencial y la experiencia se terminaría por replicar en muchas otras zonas del gigante asiático... pero no sin un coste: la masiva migración rural (unos 11 millones de personas en la primera década de funcionamiento), la concentración y hacinamiento de la población, el colapso de servicios públicos, fuertes desigualdades económicas, además del desempleo urbano y una galopante corrupción administrativa.
En cualquier caso se consiguió un crecimiento económico espectacular que, contrario a lo que pasó en Chile por ejemplo, no vino aparejado de una apertura política y el establecimiento de libertades individuales, sino del fortalecimiento del Partido Comunista y de los medios que tenía para financiar el orweliano sistema de vigilancia de última generación que ha terminado consolidando Xi Jinping.
LA COPIA CRIOLLA
Varias delegaciones de apparátchik del chavismo han visitado la República Popular con la intención descarnada de formarse en la “bondades” de aquel sistema, en sus modos y en sus métodos; de manera que abandonar la tradición de zonas francas y puertos libres en favor de una forma mas autócrata de hacer las cosas no debería causar extrañeza. Y es que el abordaje del instrumento legal se puede hacer de dos maneras: bien sea comparando con nuestra propia experiencia, o poniendo al trasluz lo vivido por los chinos.
Tomando como arranque el primer enfoque, habría que recordar que despachando desde Guayaquil, Simón Bolívar decretó el 6 de agosto de 1829 el puerto libre de Pampatar, pues “considerando: Que la isla de Margarita, por la esterilidad de su terreno, por los estragos de la guerra y por la considerable decadencia de su población, se encuentra reducida a tal estado de miseria, que la hace casi nula para sí misma y para la República;... en fin, que los medios de fomento que naturalmente se presentan, con aquellos que ofrece la situación aislada de Margarita y su inmediación al Continente, lo que brinda la facilidad de conciliar el beneficio de la isla con los los intereses nacionales...” se terminó por conceder un régimen en el que “Todas las mercaderías, frutos y efectos extranjeros que no estén prohibidos por las leyes... entrarán libremente por el puerto de Pampatar... libres de de los derechos de importación...”; de tal suerte que desde que se pensó el régimen fiscal especial margariteño, se pensó en paliar la desventaja del aislamiento y la aridez de las tierras con incentivos tributarios.
Razones análogas se esgrimen en las normas que sucedieron a éste decreto: la de 1864 que creó las zonas francas de Pampatar, Porlamar y Juan Griego, la de 1905 que eleva de nuevo a Pampatar a la condición de Puerto Libre, la ley de 1966 que creó en todo el estado una zona franca, hasta el Puerto Libre que se tiene -con varias modificaciones- desde 1974. A pesar de que los medios de transporte y el aprovechamiento del suelo ha mejorado mucho en este par de siglos, pero los motivos siempre fueron los mismos. Por el mismo aro terminaría entrando una porción del territorio nacional, también árida y relativamente aislada, como lo es la Península de Paraguaná; y aquí se observa la primera diferencia con el régimen de ZEE: estériles o lejanos no son Puerto Cabello o La Guaira, aunque otra cosa pudiera decirse de La Tortuga. Queda claro a éstas alturas de que no se trata de una norma hecha para mejorar un rincón de la geografía nacional, sino producto de la debacle financiera que acarreó la imposición contra natura de un sistema ideológico, del apuro en captar capitales y proveer algún sustento económico que al menos permita vender la idea de trocar bienestar por libertad.
Las motivaciones estratégicas (si las hay) para designar esos enclaves y no otros como ZEE parecen ser muy disímiles: ¿mantener en un mismo régimen dos zonas de Puerto Libre?, ¿crear maquilas o polos industriales en dos ciudades costeras del centro del país? y ¿“desarrollar” algún complejo turístico ultra exclusivo en una isla sin población permanente y con un frágil equilibrio ecológico”? Cualquier respuesta tendría un carácter especulativo, en todo caso, interesa destacar que no es una órgano de representación popular el que hace la designación de los lugares beneficiarios, sino que la LOZEE deja al libre arbitrio del presidente (con una muy nominal consulta a la Asamblea) la decisión de nombrar ZEE a tal o cual lugar del país y, sin siquiera consulta, la decisión de eliminarla.
Cierto es que una ZEE no es un puerto libre o una zona franca, y el incentivo del importador apenas se concretaría en la devolución de impuestos con certificados (draw back), pero la verdad es que tampoco queda muy claro si éstas ZEE terminarán aboliendo el antiguo régimen de puerto libre. Habría que decir de manera incidental que se estaría “garantizando” libertad cambiaria dentro de ellas (cuestión que hasta ahora la República no había necesitado jurar para enamorar inversionistas), y otros incentivos muy genéricos que no se alcanzan a definir del todo: es un “como vaya viniendo, vamos viendo” propio de la meticulosa planificación del chavismo.
EL mecanismo de las ZEE es bastante distinto a lo que se ha legislado en este país, tal cosa per sé no sería mala, pero la implementación de un sistema de esa especie requiere por lo menos educación y preparación de los intervinientes en el experimento. Una consulta mas amplia, tampoco habría estado mal y, al menos, publicar el informe de impacto económico elaborado para redactar la norma, quizás le habría dado un barniz de reflexión y planificación a la LOZEE.
Desde otro punto de vista, la experiencia china no podría ser mas distinta que su réplica caribeña. Cuando se puso en marcha aquella idea, mas allá de las intensas discusiones ideológicas, los chinos terminaron siendo muy pragmáticos en su implementación, contaron con capital suficiente para atender paulatinamente las demandas de infraestructuras (producto de las políticas establecidas previamente por Deng Xiaoping), recibieron de brazos abiertos los capitales de los chinos en el extranjero y particularmente de los muy prósperos compatriotas que habitaban la entonces colonia británica de Hong Kong. En dos platos: había dinero para respaldar los planes y, como podemos adivinar, éste no es precisamente el caso venezolano.
LA OTRA CARA DE LA LOZEE
Es muy difícil avizorar el impacto que tendrá todo un cuerpo normativo; pero hay algo que queda claro: los primeros inversionistas que logren captar serán extranjeros (de hecho el 1 de agosto se publicó la intención del hijo de Nicolás Maduro de viajar para exponer a los empresarios chinos las supuestas bondades de la LOZEE) y si se tuviera que apostar, visto lo dicho, seguramente hablarán mandarín.
Descapitalizada la clase empresarial vernácula, tendría poca o ninguna oportunidad de competir a menos que recibiera estímulos directos del gobierno, pero eso está por verse; la gestión pública (esa que tiene la capacidad real de cambiar la vida de la gente) se alejará de los cada vez mas intrascendentes gobernadores, para aterrizar en el funcionario designado, que no es otro que el Superintendente de ZEE, electo sin fórmula electoral desde Miraflores, para un cargo en el que no se exige tener alguna condición técnica en el currículo (aunque habría que reconoce que el primer designado en el puesto es economista, pero que esa suficiencia académica continúe no es un hecho garantizado en la ley) y, por si fuera poco, se promete el nombramiento de “autoridades únicas” en cada ZEE, evidentemente no electas por votación popular, que probablemente terminen por sustituir el ilegal sistema de “protectores” que alguna vez impuso Maduro.
Pero digamos que, a pesar de lo anterior, usted decide que es mejor tratar de ganar alguna prebenda y tiene el dinero suficiente para respaldar ese anhelo: en primer lugar no lo podrá hacer como persona natural, necesita de una persona jurídica, digamos una compañía anónima, que deberá suscribir un convenio en un organismo llamado Centro Internacional de Inversión Productiva (CIIP). Lo curioso es que al revisar la página de ese organismo, no se exige llevar tales o cuales documentos para iniciar el trámite, sino que tiene que pasar por una reunión exploratoria previa (¿?).
Aprobado aquel paso, entra en juego la “Ley Antibloqueo” mencionada, pues, entre otras cosas, deberá comprometerse a que su empresa (al igual que un inversor extranjero) no podrá participar de manera alguna en la vida política del país. La naturaleza del proyecto la decidirá la imaginación y buena disposición del funcionario de turno, pero una vez que se tenga la certificación del CIIP su compañía (no sus empleados, ni los habitantes del lugar donde piensa operar) será la única beneficiaria de las ventajas hasta ahora no muy bien definidas de la LOZEE.
Algunas ventajas fiscales y garantía de libre convertibilidad, no hay mucho mas que eso, al menos no al comienzo, pero es un inicio, aunque la revocatoria de ese privilegio está sometida al criterio de la Superintendencia o del presidente de la República.
Como cosa curiosa, en toda la LZEE solo se nombra a los estados y municipios en dos ocasiones: para decirles que van a contar con una “ventanilla única” (¿?) al estilo del “Comercio Exterior de la República”, y para explicarles que recibirán asesoría de la Superintendencia; como se ve, no se espera que los entes mas básicos de gobierno local tengan siquiera voz en las decisiones de Caracas. Otra curiosidad es que la palabra “ciudadano” no aparece en algún lado, la opinión directa de los habitantes vale menos en esa ley que la de los anhelados inversores, en efecto, no vale nada.
